在调研过程中，仁达方略了解到，城投企业要实现从融资型企业向经营型企业转变，从行政化管理向公司化管理转变，应明确以产业、市场、价值为导向的转型策略，抓住新时代给予的各种机遇，积极响应国家与省市的各项政策，尽快采取转型措施，并勇于尝试新领域以便能够尽快适应市场需求，实现国有企业做强做优做大的目标。

目录

一、当前城投企业存在的主要问题 5

1.目前在城投企业的主营业务中房地产依然权重很大，企业管理模式滞后 5

2.面临发行企业债的重重困难 5

3.多数城投企业仍缺乏对资产运作的经验 5

4.运营过程中公益性项目比重大，企业现金流短缺，造血功能不强 6

5.资产负债率偏高 6

6.财务风险较大 6

二、城投企业转型的基础、方向和要点 7

1.城投企业转型的基础 7

（1）所在区域的发展阶段 7

（2）地方政府的发展理念与政府实力 7

（3）城投相关业务的集中程度 7

（4）城投公司的综合经营能力 8

2.城投企业转型的方向 8

（1）找准定位 8

（2）理顺关系 9

（3）明确目标 9

（4）转型业务 9

3.转型的要点 10

（1）结合实际做好顶层设计 10

（2）牢牢把握市场化方向 10

（3）力求平稳推进转型 10

（4）积极争取政府部门的支持 11

三、城投企业业态组合和产业链分析 11

1、以“投资建设+运营服务”产业链延伸的产业发展之路 11

2、新兴业务的产业发展之路 12

（1）底层逻辑：城市发展规律下的立足点，存在价值、作用和领域 12

（2）产业发展路径：人、组织、资源、资本权衡下的发展路径 13

四、城投转型的商业模式探讨 16

1.转贷型城投将被撤销 17

2.根据业务，重组整合 17

（1）合并城投，组建新的综合性集团 18

（2）以大并小，做大做强大型城投 19

（3）多家城投重组整合，成立一批新城投 20

（4）混合所有制改革 21

3.开辟新业务 21

（1）实体投资 21

（2）开展金融业务 22

五、城投转型的发展路径选择 22

1.业务转型路径选择 22

（1）按照市场化运作、专业化发展、多元化经营的理念发展 22

（2）按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出进行业务区分 22

（3）确立“城乡一体化”战略思维进行调整和细化 23

（4）引入战略投资者，推行混合所有制，进行市场化运作 23

（5）将公益性和盈利性项目区别经营，以市场的思路经营管理 23

（6）顺应当前国家形势，将PPP和企业自身的转型发展相结合 23

2.管理转型路径选择 23

（1）结合国企改革要求，构建以管资本为主的国有资产监管体制 23

（2）合理处理政府和市场、政府和公司的关系 23

（3）建立健全公司治理结构和组织架构 24

（4）实现对下属子公司从单纯合并报表到实质管控的飞跃 24

（5）设立内部资金结算中心 24

（6）建立差别化绩效考核与薪酬体系 24

3.投融资转型路径选择 24

（1）通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本 24

（2）积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金 24

（3）积极探索在国家政策要求下的与专业金融机构的融资合作模式 25

（4）不断培养和提升下属子公司的融资能力 25

（5）强化融资风险控制 25

六、城投转型的发展风险和应对措施 25

1.城投企业转型的政策风险和应对措施 25

2.城投企业转型的资产整合风险和应对措施 25

3.城投企业转型的定位风险和应对措施 26

4.城投企业转型的观念转变风险和应对措施 26

5.城投企业转型的人力资源配置风险和应对措施 26

6. 城投企业转型的合规性风险和应对措施 27

城投企业是指全国各大城市的政府投资融资平台，全称为城市建设投资公司，简称“城投”。城投类企业起源于1991年，当时国务院为了进一步拉动国民经济的发展，提高城镇化水平，以城市效应激发更大经济活力，提出对政府投融资体制进行新一轮的改革，其中一项重要举措就是要求地方政府不再直接负责基础设施的投融资建设，通过改制或新设公司，引入现代化企业管理制度，提高资金使用效率。在此背景下，全国开始普遍设立政府投资融资平台，城投类企业应运而生。但是，随着城镇化改造阶段性完成，大量城投类企业面临无新债可用，旧债偿付压力骤增的局面。为偿付债务而进行的多层嵌套、结构复杂的非标融资增加了地方政府的隐性债务，2014年，为有效控制地方政府债务，提高经济发展韧性，降低系统性风险，国家先后出台了43号文、新预算法，城投企业依托地方政府信用背书进行融资的模式自此终结。接着，以疏堵结合为原则，财政部等四部委发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预[2017]50号）》、《关于规范政府和社會资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号）》和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金[2018]194号）》等政策，进一步规范了城投公司企业债券的发行，倒逼城投企业在新形势下不得不向市场化转型。那么，在十四五规划下，城投企业在转型过程中，应当朝着什么方向发展？新型业态又将怎么组合，并将割舍哪些相关业务？产业链怎样延伸？应构建怎样的商业模式？企业又该选择怎样的转型路径才能探索适合自身发展的产业发展道路呢？带着这些问题，为了深入剖析城投公司转型发展的前世今生，以及不断变化的宏观政策及发展规律,通过重新定位政企关系、发展混合所有制企业、推进运营模式创新以及聚力挖潜降本增效等路径,实现国有资产经营模式创新，仁达方略在2019年12月份对城投行业各省市、自治区和直辖市的390家企业进行了深入的摸底调研。下面，仁达方略以调研的390家城投公司转型探索为案例支撑，对十四五规划下城投企业转型的发展方向、业态组合及路径选择的进行具体的阐述。

一、当前城投企业存在的主要问题

随着我国“新型城镇化”进程的积极推进,地方政府投资出现较大的资金缺口,“城投公司”承担了重要的任务,做出了具有历史意义的独有贡献。但是，根据仁达方略于2019年12月城投行业各省市、自治区和直辖市的390家企业进行了深入的摸底调研的分析结果来看，目前城投企业在对相关经济、金融政策出台，整体经济运行环境进入新常态下，城投企业生存活力逐渐减退等方面，其发展面临着诸多误区和困难。如何借鉴城投行业其他企业的成功经验，理顺与政府的关系，解决资金矛盾，加快投融资体制改革，尽快缩短“阵痛期”，树立高质量发展标杆，推动企业导入卓越绩效管理模式，为城市基础设施建设和发展做贡献，是城投企业可持续发展亟待解决的问题。 具体而言，当前城投企业主要存在下列几个问题：

1.目前在城投企业的主营业务中房地产依然权重很大，企业管理模式滞后。根据仁达方略在调研中发现，城投企业过于依托地方财政，因此信贷政策等财政政策转变对其发展有重要影响。很多城投企业本身无土地储备，融资多是源自政府担保，因此应向实体公司发展，拥有土地储备和自有项目。城投企业未按现代企业制度规范运行，并在企业成立之初，有些城投企业仍然无法摆脱传统的计划经济管理模式。城市建设项目过分依赖财政的投资，财政投下去的资金又没人监管，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，这就进一步阻碍了城投企业向市场化转型的企业管理体系的重构和稳步地向高质量发展。

2.面临发行企业债的重重困难。仁达方略在调研中发现，在390家城投企业中，发行企业债是这些城投企业发展的另一个方向，但涉及发债额度和净资产数，这些都有硬指标的要求，门槛较高而且好多业务与相关主管部门职能交叉。历史负债较重，银行信贷议价能力不足。城建基础设施建设部门机构设置比较混乱，管理层叠严重，没能高水平的利用城投公司资产庞大的优势进而创新创新融资渠道，影响了城投公司高水平发展的进程。

3.多数城投企业仍缺乏对资产运作的经验。根据仁达方略在调研中发现，在390家城投企业中，经过长期的历史积累，企业虽然已经形成了巨额的存量资产，但这些企业在现有的城市资产中占有较大的比重。结果导致企业以前的政府和相关主管部门既是“运动员”也是“裁判”，从而造成了这一部分的国有资产产权不明确，业主不明确，权责不清晰，这样通常会造成前期立项时积极争取，但是当建成后出现无人担责无人管理的局面，这样的项目后期往往需要大量的政府补贴。如何在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段来积极地运作国有资产，管理好产权，充分利用各种金融工具来盘活现有存量资产，做好风险控制，这是我们必须着手解决的一项重要工作。

4.运营过程中公益性项目比重大，企业现金流短缺，造血功能不强。根据仁达方略在调研中发现，在390家城投企业中，融资渠道不通畅，风险控制机制不健全，资产负债比越来越恶化。城投公司融资结构不平衡，银行贷款、信托、债券配比不合理，资产负债比例不合理，当前融资主要是以商业银行的贷款为主，未能充分利用其他各种金融工具，融资渠道过分单一，融资成本较高。由于一些城建项目收益不高，这样一方面会造成银行慎贷，也会造成公司现金流不好，拉抬公司的资产负债比，风险较大。因此，当前的这种靠负债融资的方式不但不能做到融资渠道的多元化，也会影响城投公司的发展。

5.资产负债率偏高。根据仁达方略在调研中发现，在390家城投企业中，目前仍然存在资产负债率过高的状况。一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面也影响了为政府项目所进行的进一步融资，同时企业在推动多元化的融资创新方面也难以发挥作用。

6.财务风险较大。根据仁达方略在调研中发现，在390家城投企业中，由于城投企业承担了大量的政府公益性的建设项目，投资量大、效益产出慢。这就对企业财务带来很大的风险，导致企业资金运行经常是捉襟见肘，处于借新债还老债的模式下运作。其财务风险主要体现在资金流转风险、偿债风险和有效资产不断缩水的风险上。只是反映出的情况有所不同。一是资金流转风险，它基本出现在那些没有稳定的利润来源、高投资、高负债、低投资回报的情况下，受企业资产质量和运营效率影响较大；二是偿债风险，主要是由于负债结构的影响，导致按期偿还银行本息出现困难，往往是拆了东墙补西墙，且受金融货币政策的刚性制约和影响非常大。这主要出现在资金供给不足，负责结构不合理的企业；三是有效资产不断缩水的风险，是指企业当每年的资金收入不够偿还银行利息情况下，不断用平台的有效资产填补缺口， 导致企业的有效资产不断缩水的情况。

二、城投企业转型的基础、方向和要点

在调研过程中，仁达方略了解到，城投企业要实现从融资型企业向经营型企业转变，从行政化管理向公司化管理转变，应明确以产业、市场、价值为导向的转型策略，抓住新时代给予的各种机遇，积极响应国家与省市的各项政策，尽快采取转型措施，并勇于尝试新领域以便能够尽快适应市场需求，实现国有企业做强做优做大的目标。下面，仁达方略从城投公司转型的基础、转型的方向，以及转型的要点三个方面进一步阐述。

1.城投企业转型的基础。仁达方略在对390家城投企业调研的过程发现，对于国家级、省级、市级、园区级、区县级等多级城投，以及综合性、专业性城投，其内在特性差异极大，不能简单一概而论，还要从城投的具体情况来判断在该区域的地位，下一步的定位调整，与区域的关系，重点应发展的方向。

（1）所在区域的发展阶段。城投企业的发展，首先需要主动融入当地区域发展。毫无疑问，处在战略性机遇期（融入国家战略）的地区拥有的政策、资金、资源更多，能够争取到的重大项目几率更大，当地城投企业发展机会也会更多，比如“一带一路”、雄安、海南。其次，大部分城投企业能够承担省市级重大发展任务的地区也能得到资源支持，比如长江经济带、成渝城市群。第三，在没有特别的利好机遇时，必须在常规发展中找特殊，比如城市交通枢纽建设、文旅产业发展、特色小镇建设等。第四，如果区域处在发展制约期，也必须考虑到发展上各种限制，比如生态环境保护、支柱产业缺乏、人口外流等。

（2）地方政府的发展理念与政府实力。地方政府特别是一把手的执政理念会严重影响城投公司的运作风格，优先发展工业还是文旅产业，优先打造新城区还是旧城区改造，都会直接影响城投公司的发展轨迹。其次，地方财政实力不同也直接影响城投公司的项目开展，浙江、江苏省内城际铁路项目获批而内蒙古包头地铁项目叫停就是这个原因。此外，上级主管厅局委办的差异也不可忽视，发改、财政等强势部门直管的城投公司往往能够获取更多的资源。

（3）城投相关业务的集中程度。看城投业务分散还是集中，拿重庆、上海、杭州的城投举个例子：重庆“八大投”分散设立专业化的投融资公司，城市建设运营各大业务由不同的专业公司开展；而上海、杭州则打造综合性的大型城投集团，城投公司业务涵盖土地置业、市政、环保、公用事业，乃至金融等业务。打造国有资本投资运营平台，重组区域内国有资产，优化国有企业产业结构，提高国有企业竞争力，也是新一轮国资国企改革的要求。能否通过重组、划拨等方式争取到经营性及准经营性资产是衡量城投公司是否具备市场化转型基础的至关重要的因素之一。

（4）城投公司的综合经营能力。其一，城投企业的综合融资能力既包括债务融资等常见融资渠道，也包括城投公司通过PPP、产业基金等方式开展的资本运作，还包括把自身的土地、矿产、旅游资源、交通枢纽、物流园区等资产进行各种经营性探索带来的资本溢出，对城投资本支出进行补偿。其二，城投企业的综合运营能力既包括基础设施建设投资的专业能力——是否具备设计、监理、施工乃至工程总包的资质，对工程项目安全、质量、成本严格把控的工程管理能力，以及道路、桥梁、置业、园林等跨领域建设能力，也包括对基础设施建设形成资产的市场化经营能力——物业、养护、公交运营、会展经营、公用事业等，以及多元化市场业务的开展——文旅、环保、新能源、金融等板块。上述两种能力构成的城投公司综合经营能力决定了城投公司能不能在城投企业特有的被动性经营中走出来，在负债完成地方政府指令的建设性任务的同时，能不能利用主业的资金、信誉、资源、人脉和延伸性经营空间，开辟出新的市场化的增长空间，对城投主业形成补偿，形成与主业的互补互促的良性循环。

2.城投企业转型的方向。仁达方略在对390家城投企业调研的过程发现，当前在城市化道路依然漫长的形势下，城市基础设施建设任务依然艰巨，而众多政策约束也从未否定城投公司的积极作用，未来城投公司依然需要在城市建设与社会发展中继续发挥中坚作用。肩负着城市建设与发展使命的城投公司在新形势下需要找准定位、理顺关系、明确目标、转型业务，以不增加政府隐性债务为前提，通过更规范的融资行为、更市场化的运作方式来谱写城市发展的新篇章。

（1）找准定位。城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规划，是地方政府城市建设意图的有力推进者与忠实实施者，这是城投公司发展必不可少的功能性一元。同时，城投公司的发展也要兼顾市场化一元，这是当前市场化转型的主要方向，要由过去以完成政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化、集团化公司的定位，既要担当国有企业的社会责任也要追求企业生存的经济目标，构建兼顾社会效益与市场效益的二元融合式的经营模式。

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