从“双百行动”看混合所有制改革前景

日期: 2019-02-22 10:09:54 作者: 张林 点击数:  

近日,国务院、国资委内部下发了《国企改革“双百行动”工作方案》,选取了百家中央企业和百家地方国有企业作为试点,要求入选企业在今年9月底前上报综合改革方案,为国资委从“管资产”向“管资本”积累试点经验。十八大后,中国国有企业改革的一个核心思路,就是政府对国有企业的监管从“管人、管事、管资产”为主向管资本为主转变,再次从改革国有企业的所有权与经营权关系入手,力图增加国企经营的活力和效率。

  在国有企业混合所有制改革的顶层设计上,国务院明确了国资委“专司国有资产监管,不再行使社会公共管理职能”,同时在近日明确了财政部为国有金融资本的出资人。此外还借鉴新加坡的“淡马锡”模式,成立了国有资本投资、运营公司和一些国有或国有控股基金。可以说,该设计将国资委从政府部门的身份中解脱出来,成为资本监管者的角色,这为国企的混合所有制改革扫清了道路:无论国有资本还是民间资本,只要能保值增值就是好资本。

  但是,混合所有制改革的推进也面临挑战,主要原因在于国有资本与民间资本在实际运行上仍然没有实现完全的平等。这种不平等给混合所有制改革的推进带来了四个主要风险。而根据目前国企改革“双百行动”的初步计划来看,大部分风险得到了较好的事先规避,但也有些风险还需要在实践中进一步探索化解。

  混合所有制改革推进的风险之一,是国企改革需求与民间资本参与意愿之间存在错配和扭曲。规模较大、资质较好的国有企业很少面对资本短缺的约束,它们可以很好的利用银行贷款或者发放信用债券的渠道获得资本支持,对于引入外部资本缺乏激励。规模小、资质差的国企反而对引入民间资本具有一定的积极性,但是民间资本的激励并不足。尤其在经济落后、营商环境较差的地区,民营企业有过被“关门打狗”的教训,对于入股或持股国有企业较为谨慎,而这些地区的国企改革需求却更迫切。

  混合所有制改革推进的风险之二,是一些民营资本也有“俘获”国有主体的激励。中国的民营企业家对于获得一些行政标签具有很大的热情。通过入股国有企业,或者使得国有资本的运营人参与到本公司的经营中,也或多或少的可以让自己戴上“红帽子”。市场经济要以市场竞争为主,而民营企业对于国有身份的利用,可能让它们偏向于“红帽子”大小的竞争、而非竞争品牌和质量好坏的竞争,这对于良好有序的市场竞争具有一定的破坏性,也背离了国企改革的初衷。

  混合所有制改革推进的风险之三,是国有资本和民间资本相互流动的成本高低不同。混合所有制改革的本意,是实现国有资本和民营资本的双向流动,以促进资本流动效率的提高。但是国有企业往往具有一定的行政垄断地位,当民间资本试图持股好的国有企业时,资本流动的成本较大。而相反,当国有企业要求持股民营企业时,民营企业可能对于国有身份有着更多的考虑,从而造成民营企业较难拒绝国有企业资本混合的要求,使得国有资本的流动成本较低。

  混合所有制改革推进的风险之四,是一直讨论的国有资产流失和监管套利问题。以在疫苗事件中暴露出的“转制”问题为例,长生生物公司在从国有身份向私有身份转变过程当中不仅侵蚀了国有资产,还滋生了大量的腐败。在原有国有企业改革框架下,即便是以较低的价格获得国有资产,长生生物的运营人仍然需要筹集大量的资金首先进行私有化。但在混合所有制的安排下,国有资本可以直接流入到私营企业中,这就给监管套利带来了空间。比如长生生物的运行人可以让国有设备或专利直接流入到自己的“壳”公司,从而避免了复杂的私有化步骤。

  本轮国资委发起的国企改革“双百行动”对于混合所有制改革做了通盘的考虑,对上述讨论到的风险做出了针对性的制度安排。

  比如针对风险一,本轮“双百行动”将财务指标差、社会信誉不高的国企剔除了入选名单。根据报道,国有企业参与的热情很高,各省上报的地方性国有企业都有五六家,而入选的是代表性强和发展潜力较大的企业。再比如针对风险三,现有混合所有制改革仍然集中于国有企业的改革本身,力图使得国有资本使用效率提高的同时,使得民营资本获得更多机会。没有贸然允许国有资本向民间市场进行流动。

  再比如针对风险四,在使得国有企业职业经理人收入水平更加市场化的同时,国资委主任明确表示要坚决杜绝借混改之机进行利益输送、中饱私囊的行为。具体安排有强化国有资产损失工作责任追究、加强企业职工民主监督,以及实施信息公开加强社会监督。此外还颁布了《企业国有资产交易监督管理办法》,以遏制资本流动时出现的腐败行为。

  从本轮国企改革“双百行动”透露出的信号,可以看到国企改革为做大做强国有企业、提高国有资本经营效率、使得民间资本获得双赢方面做了许多成熟而全面的考量,国企改革“1+N”政策体系也愈加变得完善。可以看到,混合所有制改革不仅是未来几年国有企业改革的重点,也是深化中国经济内部改革开放的核心战略。

  但是改革永远不是一蹴而就,当前的混合所有制改革的思路和实践仍然有精进的空间。混合所有制改革应当站在更高的战略视角,和中国经济发展模式的多方面问题联系起来。比如,混合所有制改革应明确提出改善国有资本和民间资本平等性的方法;比如,混合所有制改革应当和降低国有企业金融杠杆、缓释地方政府隐性债务通盘考虑;再比如,混合所有制应当与改革以投资为主的宏观经济模式相联系。这些更深层次的经济问题还没有明确的预先埋伏在当下的国有企业改革当中,也不得不说是一种缺陷。

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