仁达方略认为：城投类平台企业转型升级，要顺应区域经济发展、国资产业规划布局和国资国企改革要求，立足本企业现实资源、能力条件，灵活选择符合自身特点和发展战略、具体实施路径，“一企一策”，探索本企业战略转型发展创新模式。

一、什么是城投公司？

城投公司简称城市建设投资公司，城投的“学名”，一般称“地方政府投融资平台”，简称平台，起源于1991年，是全国各城市政府投融资平台类企业，包括不同类型城市投资建设、城建开发、城市资产等法人类公司，主要以经营类收入、公共设施收费和财政资金为坏款来源，充当着特殊市场经营体的角色。

城投做的事，基本上就是替地方政府融资，并用融来的钱做公益性基础设施建设和土地开发。城投的股东一般是地方政府、地方政府国资委、地方政府财政局，因此，又被称为地方政府的马甲。由此可见，公益性，或者说非市场化——城投的核心特征，是界定城投最重要的标准，城投做的是政府的事，而不是市场的事。

根据2018年城投公司的财务报表，其证券化基础资产主要包含两大类：一类是债权类资产，如应收账款、应付账款等；另一类是收益权类资产，如供水、供热、燃气等公共事业收入等。

城投公司的主营业务是公益性项目，主要来源于土地整理开发业务、基础设施建设业务（包含自建项目和委托代建项目）、各类收费权资产收入、资产运营收入、其他（房地产、商品销售等）。城投公司的应收账款核算主要是已完工项目尚未收回的工程款，客户主要有政府部门、事业单位等，金额占总资产比重较大。一些城投公司应收账款在总资产中占比非常高，如重庆三峡产业投资有限公司、大同市经济建设投资有限责任公司2018年应收账款占总资产的比重分别为40%和48%。一般来说，主营业务是公益性项目的城投公司的营业总收入相对较少。

备注：所谓公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，资金来源主要为财政补贴，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，包含但不限于①城市开发、基础设施建设项目（城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等）；②土地开发项目（土地整理、土地储备管理等）③公益性住房项目（棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等）④公益性事业（垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等）；

准公益性项目则指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目，包含但不限于：①公共服务项目（供水、供电、供气、供热等）②公共交通建设运营项目（高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等）。

二、城投公司发展现状及未来“十四五”期面临困境

城投行业因城而兴，因城而荣。中国特色社会主义发展道路上，城投公司作为一股强大的力量，有力促进了各地方经济发展，在改善城市基础设施建设条件等方面，发挥着举足轻重的作用。

城投在我国经济体系中极其特殊且规模巨大。城投公司的特殊主要体现在城投公司经营完全非市场化，但融资却市场化，横跨体制内外。城投企业兼具两套标准，目前我国债券市场发行人约5000家，其中城投企业已达1800家。也就是说，每三家企业发债，就有一家是城投。据统计：国内债市20万亿的企业类信用债（不包括资产支持证券）的存量，其中城投类债券占据半壁江山。

城投公司属于事业单位或具有国有独资公司性质，是带有政府性质的特殊市场经营体，大多不具备盈利能力，而发展模式不可持续。近些年，随着人们生活水平的提高，全社会对城市功能多样性和完善程度提出了更高要求，城投公司不可持续发展模式弱点更加突出。

具体来讲，一些中小城市城投公司承担了主要建设职能，“十四五”期面临问题：

一是投资主体单一，融资渠道狭窄、结构不合理。目前严重缺乏担保措施形势下，银行直接项目融资、信托融资、租赁融资等仍是城投企业主要融资方式，方式存在融资成本较高,资金量小、周期短，受银行附加条款影响，融资成本高等弊端；

二是城投公司经营能力不足，现金流有限。目前融资项目中，政府基础设施、公益非营利性设施项目占较大比重，这些项目投入巨大，收益较少或零收益，决定了城投公司投资回报率低。此外，涉及民生领域等重大基础设施建设类项目资金回笼周期过长，使用效率低下。

三是城投公司还存在经营方式落后、建设管理粗放，资金相对缺乏、管理方式僵化、经营理念滞后等一系列问题。

三、我国城投企业转型升级相关政策

2014年以来国务院、财政部颁布多项“开正门，堵偏门”政策法规，明晰城投平台和地方政府关系和地方政府债务界限，重申地方政府担保的违规属性，城投平台再融资渠道收紧、政策监管趋严。

由此开始，各地方政府及其融资平台逐步剥离地方融资平台的政府融资职能，全国近万家融资平台公司、城投企业踏上了探索市场化转型发展之路。截至2017年9月，全国已有2498家城投企业退出平台、转变为社会资本。

上述政策文件实施大背景下，城投公司只有摆脱地方政府融资平台身份，剥离地方政府信用，由城投公司转变为社会资本，未来“十四五”期才能继续融资。城投类企业清理并剥离政府性债务，进行资产重组和股权结构调整优化，打造新型的混合所有制市场主体，实现投融资平台转型发展，已经成为一种必然选择。

2019年城投企业市场化转型程度日渐加深。综合来看，城投类公司转型主要有两种模式：一种是按照国资国企改革要求，对企业进行改革重组，从投融资平台转制为一般国有公司；另一种是使其成为一个特殊目的的实体或政府的一个部门，专门从事政府公益项目。由于城投企业存量债务规模较大，而其盈利能力普遍较弱，城投类公司转型发展已经暴露出独立经营能力较弱、融资偿债能力不强、经营利润很难抵偿融资成本等诸多问题，“十四五”我国城投融资平台转型发展任重道远。

四、“十四五”规划下城投企业转型升级几种模式、类型

由于城投公司独特的特殊经营体角色，城投公司以完成地方政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式。未来“十四五”期，城投公司面对市场化转型升级，一方面需要担当起国有企业承担履行的社会责任，一方面还要追求企业的经营目标。

城投企业转型升级三种模式

 

“十四五”期规划下，城投企业转型升级主要有三种模式：一是通过获得地方政府的特许经营权、整合国有资产和城市资源，加快转型升级成为城市运营商；二是通过培育稳定的实体产业、拓展产业链，转型成为多元化产业投资主体；三是抓住国资国企改革政策红利，转型为公用事业领域的投融资平台，组建国有资本投资运营公司。

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