旅游消费的综合性决定了旅游业跨产业、多领域的发展特征，促使国有旅游综合集团业务发展围绕“吃住行游购娱”旅游要素进行布局，重点强调打造旅游目的地消费场景，增加游客的停留时间及二次消费。

作者：正略咨询文化旅游研究课题组

组长：丁伟

副组长：梁杰、姚振宇、李祥祥、赵福兰

组员：白洋、张超、李锋、刘志芳、陈宗杰、汤继龙

指导专家：赵家俊、付百航、李必峰、平浩

  一、国有旅游综合集团组织管控存在问题

旅游消费的综合性决定了旅游业跨产业、多领域的发展特征，促使国有旅游综合集团业务发展围绕“吃住行游购娱”旅游要素进行布局，重点强调打造旅游目的地消费场景，增加游客的停留时间及二次消费。目前，大多数旅游集团的业务布局覆盖三个及以上旅游核心要素，并在政策推动支持和资源获取优势下，推动业务布局的非相关多元化发展。所以，从业务性质上来看，国有旅游综合集团的业务基本是多元的，业务之间并非产业链上下游的耦合关系，而是“大旅游、泛旅游、旅游+”发展态势下的协同互补关系。这种业务发展导向会促成集团内各类业务在发展模式、发展阶段及经营管理等方面的差异化特征，导致集团很难通过一种标准化的管理模式实现对不同业务的管控。

此外，国有旅游综合集团依托行政划拨与市场运作两种方式不断获取资源，扩展业务，这其中既有追求经济效益的经营性业务，又有注重社会效益的公益性业务，这两类业务交织在一起，共同承担起国有旅游综合集团通过自身发展带动区域旅游产业发展的功能要求。那么如何做好这两类业务，并实现两者之间的协同发展，成为这类企业集团管控优化重要方面。既要考虑不同业务之间的差异，又要兼顾经济与社会效益，国有旅游综合集团亟需解决以下制约集团发展的管控问题。

（一）总部功能定位不清、能力发育不足

国有旅游集团是在国企市场化改革背景下，不断通过行政划拨与市场化兼并重组的方式成长起来的，是以资产为纽带的联合企业组织，成员企业之间的连接是产权关系，由一个企业持有或控制另一个企业的股份。所以，这类企业集团往往具有控股管理公司的形式，集团总部的功能要求无可置疑就是要突出管理职能。

但这类企业集团先有子后有母的发展基因，促成了集团总部与下属公司职能共担、交叉重叠的发展现实。集团总部不仅缺乏清晰的功能定位，而且在战略管理、资源配置、投资管理等能力方面发育不足，导致其难以对下属公司实现有效的监督管控。像事前的制度安排、战略、计划及预算，事后的审计、稽核及绩效管理均达不到预设的监管效果。

（二）一刀切式管控模式，业务兼容不够

集团总部的管控模式大体上可以按照集权与分权的程度分为三种：操作控制性、战略控制型及财务控制型。国有旅游综合集团在业务管理上欠缺科学有效的分类标准，促使其在管控模式的选择中忽略了不同业务在行业特征、发展阶段、发展背景与外部竞争环境等方面的差异，完全按照一揽子管理的方式进行运作，导致业务的专业化管理功能缺失。

（三）管控事项缺乏区分，业务管理失控

从管控条线及其事项的划分来看，不同业务之间管控条线与事项相似，例如针对旅行社、酒店、旅游车辆等旅游相关业务和地产、健康、物业等非相关业务的管控条线与事项完全一样，采取一套管控事项清单实现对下属公司的管控。这种管控方式缺乏对业务价值链上关键控制点的考量，并未形成匹配业务管控需要的事项，造成了业务单元管控不到位与重复管理的问题。

（四）管控权责划分不清，管理效率低下

国有旅游综合集团存在两种极端状况，一种是一遇到需要决策审批的事项就上报集团总部，甚至是直接上集团董事会，一些本可以在下属公司完成决策的事宜全部聚集到集团总部，导致总部陷入事务性管理的旋涡。另一种是下属公司所有事项自主决策，逐渐脱离集团管控，一些核心管控事项出现失控现象。

权责划分不清成为导致这两种极端状况的关键因素，由于权责划分机制，权力和责任在集团总部与下属公司之间得不到有效切分，市场化企业管控机制难以建立，行政化管理成为这类企业集团管控的核心手段，不管是一般事项还是重大事项都成了集团党委会的排序议题，不管是那位党委领导缺位都会直接影响下属公司各项工作的开展，权责在集团总部与下属公司之间处于游离状态，成为集团母合优势发挥的重要掣肘。

（五）管控缺乏协同机制，横向协调不足

目前，绝大部分国有旅游综合集团的管控体系普遍存在并未制定相应的协调制度，也未明确协调的主责部门、支持部门，更没有明确部门之间、业务主体之间如何协调，导致部门间、业务单元间以及两者相互间缺少工作接口与连接机制，促使集团内部出现一种“各家自扫门前雪，两耳不闻窗外事”的状况，一切工作协调靠自觉、靠人际关系、靠上报领导这种柔性化的处理方式，未对工作的高效协同提供机制保证。

二、国有旅游综合集团组织管控优化思路

（一）明确总部功能定位，注重总部能力的培育与建设

钱德勒的经典研究早就提出环境决定战略，战略决定总部功能定位，而总部功能定位又反作用于企业战略。所以，对于国有旅游综合集团总部的功能定位，应从战略解读及梳理开始，从集团战略出发，明确总部的功能定位。例如贵州旅游投资集团根据发展战略以战略控制型总部为导向，着力打造了“战略管控中心、价值服务中心、资源配置中心、投融资决策中心、绩效评价中心、风险控制中心”的总部功能定位。此外，明确的总部功能定位需要相应的能力来支撑实现，否则终将流于形式。根据集团总部能力的需求状况，一般集团总部能力的培育与建设包括战略管理能力、资源整合能力、风险管控能力、文化建设能力等。

（二）多种维度分类业务，“一类一策”选择管控模式

面对国有旅游综合集团管控一刀切的问题，在集团管控模式选择与管控体系设计时，应积极探索从多维度对管控对象进行分类，例如下属公司可以按照业务的重要性分为核心业务、非核心业务、补充业务；根据管理能力水平分为管理成熟型业务、管理一般型业务及管理薄弱型业务；依据业务功能分为经济效益类业务与社会效益类业务。

通过不同的分类标准，将集团业务划分为若干性质、功能与价值链相似的类型，并针对每个业务类型从战略重要性、发展成熟度、资源相关度及经营环境四个维度对管控对象进行评估，作为管控模式的选择依据。

表1 管控选择维度评分表

表2 管控模式选择表

（三）基于价值链管理，确定关键管控事项

通过对职能活动、业务活动进行价值链分析，筛选形成集团的管控条线，确保针对同一业务类型下管控条线覆盖到位。此外在调研、访谈的基础上，详细设计每一条管控条线上的核心管控事项，避免管控事项出现缺项或漏项的现象。

例如旅行社与酒店这两种业务的价值链存在显著的区别，所以需要从不同的价值链角度出发，分别设计两者的管控条线与事项，再通过合并同类项的方式，组合设计覆盖两者关键管控点的工作事项，以满足管控事项相互独立、完全穷尽、重点突出的要求。像针对主价值链上的服务活动，旅行社的管控事项囊括导游、交通、住宿、购物等服务内容，重点关注服务流程安排的合理性、服务产品的规格标准等，管控事项更立体、更宏观；而酒店的管控事项则聚焦于影响服务接触质量的相关因素，涉及酒店的服务意识、服务人员的礼仪态度、酒店的服务标准等内容，管控事项的内容更精细、更微观。

（四）合理划分管控权限，构建管控权限表

依据“遵循管控模式、提高管理效率、实现适度授权、控制风险因素”四个责权划分原则，对每项管控事项按照决策、评估监督、修正、制定及执行5级管控权限进行划分，建立集团管控权限表，兼容集团所有业务的管控要求。

图1 管控权限表示例

（五）设计工作协调机制，提升协同化效能

根据集团业务及项目开展需要，配备重点工作协调机制，明确重点工作的牵头部门、参与部门、协调方式、协调保障等关键点，制定工作协调制度，以确保工作协调规范、有序、受控，驱动工作协调从主观意愿向标准规范转变，逐步消除业务单位、职能部门各自为战，逃避协调的惯性意识。

三、国有旅旅游综合集团组织管控实践案例

（一）某省级国有旅游集团

1.企业背景

正略咨询服务该客户为某省级国有旅游集团公司（以下简称：A集团）由4家国有企业共同成立，公司注册资本1.5515亿元，目前集团资产总额约30亿元。A集团的六大核心业务分别为：酒店业务、旅行社业务、旅游地产、景区开发、食品贸易、新业态。截至目前，集团旗下共有16家全资、控股及参股子公司。

2.管控问题

（1）A集团涉及到的业务领域多，业务重点及发展阶段不一，但A集团的管控模式模糊不清，行政化管控倾向非常明显。

（2）A集团总部功能定位不清，权责界面切分不清。

（3）A集团管控权限及事项存在缺项漏项的现象。

3.管控优化思路

（1）根据子公司在集团战略中所处的地位，将子公司分为战略核心、战略重点和战略从属三类子公司；依据子公司的发展阶段，将子公司分为起步阶段、成长阶段和成熟阶段三个发展阶段；基于子公司与集团所掌控的资金、人才、设备、品牌、客户资源等各种资源的相关程度，明确资源相关度低、中、高的三个水平。

（2）根据子公司的战略定位、行业发展阶段和资源相关度三个维度，建立分析模型来对A集团不同子公司的管控模式做出合理选择。分析结果表明，对于旅行社业务和酒店业务宜采取战略管控模式，其他业务采取操作管控模式。但考虑到A集团管控状态和现实能力，遂建议在集团组建初期，采取适度的集权管控，确保改制和业务转型的成功和平稳过渡，并逐步分权，最终形成战略管理型的管控模式。

（3）在战略管控模式下，A集团功能定位为战略中心、投资决策中心和服务中心，行使战略管理、资本运营、财务管理、资源共享和经营协调等战略管理职能。结合A集团管理现状，主要对战略规划权、资本运营权、资产管理权、经营管理权、财务管理权、人事管理权、采购管理权及营销管理权八类管控权限在集团和子公司之间进行界定和划分。例如，对于战略规划权，集团总部负责集团整体战略规划，子公司在集团整体战略规划指导下制定本公司战略规划，报集团公司审批；对于资本运营权，对外投融资和资本运营由集团总部统一运作管理，内部投资和项目管理根据项目额度、重要性等由集团公司和子公司分别决策；对于资产管理权，集团总部对集团资产进行统一管理、监督和处置，子公司负责权属内资产的使用和经营，在集团公司授权下进行固定资产的处置。

（二）某省级国有旅游集团

1.企业背景

正略咨询服务该客户为某市级国有旅游集团公司（以下简称“B公司”）。多年来，B公司因旅游产品丰富、旅游业态完善，经营业绩稳步攀升，资产总额，接待游客，营业收入，实现利润，上缴税收等指标平稳增长，现拥有下属分子公司30余家，员工3000余名，资产规模近40余亿元，是一家大型综合类旅游集团公司。公司现有景区、索道、酒店、旅行社、餐饮五大传统优势业务板块，并大力拓展智慧旅游、小镇项目、新零售、供应链等新兴业务。

2.管控问题

（1）B公司总部及子公司功能定位难以适应行业发展及业务发展要求。

（2）在新兴产业多元发展、操盘景区项目增多、业务规模扩张的情况下，存在现有管控模式风险管控不足的问题。

（3）B公司对重大事项的权限划分不够细化，管控权限从投资额、营收、利润等方面进行了一定区分，但忽略了子公司的业务类型、项目类型及发展阶段等因素。

（4）从管控条线来看，B公司聚焦于重大事项，覆盖面不全，对于非重大事项存在管控权限漏项缺项的问题。

（5）存在横向协调不足，主责部门不清的问题。

3.管控优化思路

（1）全面考虑B公司在上级要求、战略需求、业务特点、企业历史、企业文化、管理状况、业务成长阶段及外部环境方面的约束条件，为后续组织定位、管控模式选择打下基础，避免管控体系难以适应行业变化、战略需要、难以合理把控风险等问题。

（2）为确定B公司组织定位和管控模式，针对B公司的情况，对集权分权的利弊进行具体分析。抽离出战略定位、财务贡献、风险、业务关联度、管控能力及决策紧迫性六个管控要素，建立相应的评分模型和评分规则，确定B公司不同类业务单元的定位与管控模式，形成一类一策的模式设计。

（3）基于B公司多元化经营的特点，以及未来在“旅游+”战略下新兴业务的发展，在业务活动价值链梳理时，充分考虑多条业务活动价值链，形成兼顾职能活动与业务发展需要的管控条线，确保集团的管控体系覆盖到位。最终确定了党的建设、企业文化及宣传、财务管理、信息化管理、预防监督、工程建设项目等十一条管控条线。

（4）在调研、访谈的基础上，详细设计每条管控条线上的核心管控事项及权责，初步形成管控权限表，并在与B公司的反复研讨中，修订形成最终版本。

（5）配置工作协调机制，明确协调主体、协调方式及协调制度，解决横向协调不足的问题。