城投企业转型的基础、方向和要点

  • 作者:仁达方略
  • 管理类:战略规划
  • 行业:城投
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在调研过程中,仁达方略了解到,城投企业要实现从融资型企业向经营型企业转变,从行政化管理向公司化管理转变,应明确以产业、市场、价值为导向的转型策略,抓住新时代给予的各种机遇,积极响应国家与省市的各项政策,尽快采取转型措施,并勇于尝试新领域以便能够尽快适应市场需求,实现国有企业做强做优做大的目标。


在调研过程中,仁达方略了解到,城投企业要实现从融资型企业向经营型企业转变,从行政化管理向公司化管理转变,应明确以产业、市场、价值为导向的转型策略,抓住新时代给予的各种机遇,积极响应国家与省市的各项政策,尽快采取转型措施,并勇于尝试新领域以便能够尽快适应市场需求,实现国有企业做强做优做大的目标。下面,仁达方略从城投公司转型的基础、转型的方向,以及转型的要点三个方面进一步阐述。

1.城投企业转型的基础仁达方略在对390家城投企业调研的过程发现,对于国家级、省级、市级、园区级、区县级等多级城投,以及综合性、专业性城投,其内在特性差异极大,不能简单一概而论,还要从城投的具体情况来判断在该区域的地位,下一步的定位调整,与区域的关系,重点应发展的方向。

1所在区域的发展阶段。城投企业的发展首先需要主动融入当地区域发展。毫无疑问,处在战略性机遇期(融入国家战略)的地区拥有的政策、资金、资源更多,能够争取到的重大项目几率更大,当地城投企业发展机会也会更多,比如“一带一路”、雄安、海南。其次,大部分城投企业能够承担省市级重大发展任务的地区也能得到资源支持,比如长江经济带、成渝城市群。第三,在没有特别的利好机遇时,必须在常规发展中找特殊,比如城市交通枢纽建设、文旅产业发展、特色小镇建设等。第四,如果区域处在发展制约期,也必须考虑到发展上各种限制,比如生态环境保护、支柱产业缺乏、人口外流等。

2地方政府的发展理念与政府实力地方政府特别是一把手的执政理念会严重影响城投公司的运作风格,优先发展工业还是文旅产业,优先打造新城区还是旧城区改造,都会直接影响城投公司的发展轨迹。其次,地方财政实力不同也直接影响城投公司的项目开展,浙江、江苏省内城际铁路项目获批而内蒙古包头地铁项目叫停就是这个原因。此外,上级主管厅局委办的差异也不可忽视,发改、财政等强势部门直管的城投公司往往能够获取更多的资源。

3城投相关业务的集中程度看城投业务分散还是集中,拿重庆、上海、杭州的城投举个例子:重庆“八大投”分散设立专业化的投融资公司,城市建设运营各大业务由不同的专业公司开展;而上海、杭州则打造综合性的大型城投集团,城投公司业务涵盖土地置业、市政、环保、公用事业,乃至金融等业务。打造国有资本投资运营平台,重组区域内国有资产,优化国有企业产业结构,提高国有企业竞争力,也是新一轮国资国企改革的要求。能否通过重组、划拨等方式争取到经营性及准经营性资产是衡量城投公司是否具备市场化转型基础的至关重要的因素之一。

4城投公司的综合经营能力其一,城投企业的综合融资能力既包括债务融资等常见融资渠道,也包括城投公司通过PPP、产业基金等方式开展的资本运作,还包括把自身的土地、矿产、旅游资源、交通枢纽、物流园区等资产进行各种经营性探索带来的资本溢出,对城投资本支出进行补偿。其二,城投企业的综合运营能力既包括基础设施建设投资的专业能力——是否具备设计、监理、施工乃至工程总包的资质,对工程项目安全、质量、成本严格把控的工程管理能力,以及道路、桥梁、置业、园林等跨领域建设能力,也包括对基础设施建设形成资产的市场化经营能力——物业、养护、公交运营、会展经营、公用事业等,以及多元化市场业务的开展——文旅、环保、新能源、金融等板块。上述两种能力构成的城投公司综合经营能力决定了城投公司能不能在城投企业特有的被动性经营中走出来,在负债完成地方政府指令的建设性任务的同时,能不能利用主业的资金、信誉、资源、人脉和延伸性经营空间,开辟出新的市场化的增长空间,对城投主业形成补偿,形成与主业的互补互促的良性循环。

2.城投企业转型的方向仁达方略在对390家城投企业调研的过程发现,当前在城市化道路依然漫长的形势下城市基础设施建设任务依然艰巨,而众多政策约束也从未否定城投公司的积极作用,未来城投公司依然需要在城市建设与社会发展中继续发挥中坚作用。肩负着城市建设与发展使命的城投公司在新形势下需要找准定位、理顺关系、明确目标、转型业务,以不增加政府隐性债务为前提,通过更规范的融资行为、更市场化的运作方式来谱写城市发展的新篇章。

1找准定位城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规划,是地方政府城市建设意图的有力推进者与忠实实施者,这是城投公司发展必不可少的功能性一元。同时,城投公司的发展也要兼顾市场化一元,这是当前市场化转型的主要方向,要由过去以完成政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式,转向市场化、专业化、集团化公司的定位,既要担当国有企业的社会责任也要追求企业生存的经济目标,构建兼顾社会效益与市场效益的二元融合式的经营模式。

2理顺关系由于历史原因,以前城投公司与地方政府“政企不分家”,城投公司的管理层多由政府部门人员兼任,虽然近年来这种状况已经有所转变,但很多城投公司行政式管理风格依然延续,成为市场化转型的主要障碍。市场化转型要求城投公司从公司治理、组织结构、人员构成、审批流程等方面都要遵循现代企业制度,由过去行政化色彩的组织模式,向现代产权结构的治理方式转变,构建符合现代化企业制度的集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代化企业集团。而政府部门也需要转变以往行政指令式的任务下达方式,形成国有资本授权管理体制下的契约化的新型政企关系,按照市场化的方式依托城投公司推进新时代城市建设任务。

3明确目标城投是一个综合性行业,业务范围涵盖了土地开发置业、道路桥梁交通、市政设施配套、公用工程与公共服务等城市发展的方方面面,业务链条从投融资到设计、施工,再到运营、管理等全过程。具体到某个城投企业,所在城市发展所处的阶段不同,所掌握的核心资源不同,发展的路径自然不同,明确未来发展的目标对转型发展至关重要。从城投公司的核心历史使命出发,长远的发展目标应该是成为集“城市发展建设、城市综合运营、城市资源组织,以及城市产业驱动”于一体的大型的、多元化的、城市建设运营综合服务商。就当前形势而言,城投企业转型有下列几个具体目标:一是规范融资行为,化解历史债务;二是盘活存量资产,寻求增量空间;三是探索经营业务,增强造血功能;四是融入国企改革,升级平台功能五是更新经营理念,完善企业制度。

4转型业务仁达方略在对上海、北京、天津、杭州等标杆城投企业研究发现,优秀的城投企业在业务板块构成上共同的特征是除了城投主业能力突出外普遍拥有多个经营性及准经营性业务板块,并且金融板块能力都很强。根据城投行业发展规律,结合外部形势判断,仁达方略形成了城投企业业务转型的思路。首先,仁达方略认为,基础设施建设仍然是核心,要把握互联网信息时代背景下结合科技创新元素的城市基础设施升级与服务功能升级带来的新机遇,更要仔细研究城市规划与发展战略主动策划与争取重大项目、示范项目;其次仁达方略认为,公共服务是重点,能够带来稳定现金流,并且抓住水务、燃气、公交、供暖等公用事业机会,也就抓住了城市核心客户群体,提供传统服务的同时深度挖掘潜在需求,也能为城投公司未来新业务发展提供基础和支持;第三,仁达方略认为,金融板块是必需,要通过产业基金、PPP引导基金的设立,引导政府资金、社会资本共同参与城市建设,要积极利用股权投资拓展产业布局,通过开展基础设施资产证券化盘活存量、放大增量,同时也要适时布局小额贷款、融资租赁、商业保理等金融业务,以产促融、以融兴产,实现产融结合的良性发展模式;第四,仁达方略认为,发展新型业务是拓展,要依托城投企业项目资源获取优势,响应所在区域的产业发展规划,通过股权投资、内部创业等机制,积极布局战略性新兴产业与地方扶持产业,逐步打造围绕城市建设和发展的城投产业生态圈。

3.转型的要点仁达方略在对390家城投企业调研的过程发现,城投转型要充分发挥城投公司在重大项目策划、投资建设等方面的先发优势和国有企业品牌、资源、规模等方面的优势,通过剥离、转让等方式,降低公益性、无效资产比重,通过划拨、股权多元化等方式整合新的可经营性资产,通过引进人才和开展混合所有制提升运营能力,逐步实现业务拓展和产业链延伸。转型的过程势必打破现有的格局,引发连锁反应,必须妥善处理各方关系,因而转型之路必须获得上级部门支持,要通盘考虑、精心谋划、稳步推进。

1结合实际做好顶层设计。转型发展是企业战略性工作,必须要做好顶层设计,要有清晰的发展方向和业务定位。要实现转型发展,就必须围绕可持续发展和市场化转型,做好发展规划,为转型发展构建顶层设计。要通过顶层设计,明确业务重点、业务布局、业务方向和保障措施。

2牢牢把握市场化方向。一要通过对现有资源的整合和优化配置,按照市场化、专业化的要求,分类施策,做大做强已有经营性项目。二要整合项目策划、建设管理和成本控制等方面的综合优势,打造参与PPP、投建一体化等基础设施市场化运作模式的核心竞争能力,继续发挥城建主力军的作用。三要坚持有所为有所不为的原则,有选择性地进入一些机遇性领域,拓展业务,培育新的经济增长点。

3力求平稳推进转型。经过多年的发展,各家城投公司都形成了已有的模式和特点,往市场化转,在人员结构、薪酬机制、业务模式需要有个适应期,都需要精心谋划和准备。处理存量债务、调整人员、重组业务、搭建新的平台,都避免不了触动各方面的利益,避免不了遇到这样和那样的困难和阻力。这些都要求提前制定转型策略,积极稳妥推进。

4积极争取政府部门的支持。城投公司的发展是在地方政府的指导和支持下进行的,当前的转型必须要得到政府的支持、指导和推动才能成功。城投公司需要主动作为、超前谋划,提出转型发展的思路,积极与政府和相关部门沟通,争取获得政府和相关主管部门的支持。比如,力争财政部门解决好存量债务,卸掉部分历史包袱;争取税务部门在转型过程中给予税收的优惠或减免支持;争取政府在PPP等基础设施新的商业模式运作上给予优先权等等。

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